油氣體制改革是一項事關“能源革命”全局的系統工程，是能源體制和經濟體制改革中的重要組成部分。但從現狀來看，與某些行業相比，其改革稍顯滯后。這令業內人士頗為焦慮，究竟卡在哪里了？突破口在哪兒？怎樣才能走上一條較為順暢的改革之路？筆者拋磚引玉，以求互相啟發，促進油氣行業改革發展。
油氣發展戰略限于“被動守勢”
毋庸置疑，中國的石油工業已進入穩步發展的壯年期，天然氣工業也開始了由快速成長的青年期向壯年期的轉變。然而，同樣不容忽視的是，現有的油氣發展戰略已難以適應經濟持續健康發展的要求，與深化改革難以匹配。
這一點在油氣儲產量增長上表現得較為明顯。
首先，從剩余可采儲量來看。以石油計，2000至2010年間，剩余可采儲量不增反降，年增率為-0.56％。2010至2013年間，年增率為2.64％，平均年增率僅為0.17%。以天然氣計，在2000至2010年間，2010至2013年間剩余可采儲量年增率分別為16.10％和7.41%，13年間計，平均年增率為6.39%，上世紀末每5年有兩位百分數(多數超過20%)的年增率相比有明顯降低，已出現高速增長向中低速增長、由青年期開始向壯年期的轉變。
再從產量上看。以石油計，在2000至2010年間年增率為2.42％，2010至2013年間降為1.27％，呈現年增率降低的趨勢。以天然氣計，在2000至2010年間年增率為13.35％，2010至2013年間年增率降為7.37％。年增率相比也有明顯降低。與剩余可采儲量變化相比，天然氣產量變化滯后一個時間段，但也開始出現從高速增長向中低速增長的轉變、青年期向壯年期的轉變。
這意味著，如果情況沒有重大變化且不包括非常規油氣，石油儲、產量將會按緩慢降低的年增率低速增長， 2020年前產量年增率可能僅為1-2％；而天然氣近期產量年增率可能為5-7％。
同時，需要特別注意的一個問題是，我國每年的油、氣產量不是產自全部探明儲量，而僅源于已開發(或稱已動用)儲量。中國存在相當數量的已探明卻長期未開發儲量，且其值有增大之勢。按2013年《全國油氣礦產儲量通報》，石油地質儲量和可采儲量中的未開發儲量分別達85.11億噸和10.71億噸；天然氣地質儲量和可采儲量中的未開發儲量分別達5.62萬億立方米和0.54萬億立方米，未開發率分別為42.3％和23.7％。按照我國儲量規范的定義，探明儲量是高級別儲量，須經全國礦產儲量委員會審批，已投入的大量勘探工作量和相應的研究證明為可靠；而可采儲量采用的是經濟可采值，意味著現有技術可采出且開發會創造經濟價值。換言之，探明可采儲量基本上是具備開發條件的。
對于長期產量不能滿足供應的油氣來說，開發工作對探明儲量的期待被形容為“等米下鍋”。那么，為什么長期不去動用這個“存米”去“下鍋”呢？其主要原因只能歸之于缺乏足夠力量去開發，而在各石油公司都有富余大量超編人員的情況下，只能說是資金不足。從總體上看，國家有充足的資金儲備且各公司也向國外大量投資，這時出現短缺投資去開發國內己證實的油氣儲量的情況只能歸因于油氣管理體制問題。
為保障經濟增長需求，必須不斷地改進行油氣生產戰術和實現戰略接替。所謂戰略接替是指在老油氣田（區）不斷發現新油氣田（藏）、增加（累計）儲量，持續提高采收率、挖掘生產潛力。所謂戰略接替是指向還沒發現油氣田的新層系（如陸相中新生界到海相古生界）、新地區（如由東部老油區向西部和海域）、新類型（如由常規到非常規油氣）作探索開拓，戰略接替的成功可使儲產量出現躍升，也是使油氣生產快速、持續增長的根本性舉措。
但現實是，進入本世紀以來，以石油公司大重組為標志的上一輪改革帶來的紅利漸趨消退，壟斷的計劃經濟體制的負面影響日益明顯，使這些公司效率降低。動用開發已探明儲量的工作無法順利進行，短期內難獲明顯效益的戰略接替更難著力進行。為彌補這一缺陷，國家撥款由國土資源部組織了兩輪全國性產學研相結合的陸地海洋新區新領域探索。指出了一批新區新領域并提出分期工作的重點，展現出可持續發展的前景。但遺憾的是各大石油公司對此卻難以跟進，無力以大量勘探投入做實際的開拓。
現有的油氣生產已遠不能滿足經濟發展和能源結構優化的需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢難以互容。油氣發展的戰略上陷于被動的守勢，窮以應對而難再有大的作為。壟斷的占有區塊、占有資源的“優勢”再也難以使其“自然地”成為經濟各部門的排頭兵。三大國家油企的“夠大而不夠強”，其效率、資本回報率等較低已成為人們關注的對象，而因壟斷和管理體制缺陷而出現的貪腐窩案也成為人們詬病的焦點。面對這些，我們不能以每年油氣上都有所進展而沾沾自喜，更不能拿過去曾有的輝煌來掩飾目前的困境。勢必要加快油氣體制改革的進程。
上游“壟斷”制約中下游市場化進程
上游是源，沒有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭。我國上游企業存在的前提是取得有法律保障（一定時間內的排他性）的礦權。而具有申請這類區塊資質的只有中石油中石化中海油三大國有公司和一個地方國企陜西省延長石油公司（“三桶半油”），這就使上游處于行政性壟斷中。其他即便是大型國營涉油企業也無資格進入此領域，更何況民營中小石油企業。長期執行此政策使中國可能有油氣遠景的地區被這幾家公司全覆蓋，有進入無退出的區塊管理便會成為死水一潭，整個油氣工業被拖入缺乏生命活力的狀態。致使一些油氣勘探開發區塊長期被“三桶半油”全覆蓋式占有的狀況，固化了上游的壟斷。
這也就導致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發貢獻產量。而油氣區塊持有者對無力勘探開發的區塊在未經主管單位批準的情況下“私相授受”給民營企業（多數是與各公司有密切關系者），從而出現權力尋租的暗箱作業。
油氣產業鏈的正常運行和持續發展更大程度取決于上游不斷發現、探明新油氣田，并向市場提供穩定且不斷增長的供應，因而掌握上游的企業往往擁有更大的發展主動權和更高的利潤。油氣管理經營體制的改革也必須順應于此，由局限的“點式改革”向全產業的“鏈式改革”發展，不但不能回避，而且必須特別重視上游存在的問題，以其之破解來帶動整個油氣領域的改革。
近年的實踐進一步使人深化了上述認識。以中游管道為例，其聯通上、下游的作用是不言而喻的，管線的壟斷分割局面明顯影響到油氣行業的發展。在強烈的呼聲中，我國出臺了《油氣管網設施公平開放監督辦法》。雖是件大好事，但其對產業發展促進作用卻不夠明顯。新條例要求管線對所有用戶“公平準入”，但由于上游壟斷局面沒打破，沒有幾個新用戶要求這個“準入”，幾個老用戶仍將油氣在自家管道上運輸，目前還難以發揮其預期的推動產業發展和改革的目的。再如，我國在原油成品油進口上的開放程度很有限，即使允許少量非油國企按配額進口原油（包括用以深加工的燃料油）但也必須交國營油企安排煉油。這種“作繭自縛”的理由是站不住腳的，國際石油市場上不會因多了些中國買主而“添亂”，也不會導致中國企業“自相殘殺”；而有相當煉能的民營煉廠恰為滿足供應增添了保障，只要監管到位，民營煉廠也可在環保要求上達標。至于產業鏈末端油品的銷售，早就有民營企業存在。為使外方保障對我國原油的供應，曾實行以“市場換資源”的政策、允許外國公司在持續供應原油的條件下在我國合資建煉廠并經營一定數量的加油站。顯然，這種下游的有限開放仍難以改變整個石油工業處于壟斷、低效和發展速度相對緩慢的狀態。
混合所有制不是油氣體制改革的全部
黨的十八屆三中全會在新的高度上重提“混合所有制改革”，認為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”。
國內兩大石油公司中石油中石化率先做出改革動作，引發強烈輿論反響，也有不少疑問。首先，不同所有制資本共處一個企業，這本身早就存在。有人把這種混合所有制叫做“公私合營”，那么他與上世紀50年代的“社會主義改造”有何區別？如果說是實行資金來源多樣的股份制，那么又與改革初期就上市的國營公司（其中甚至有外資的進入）有何異同？究竟哪些企業可以“混合”？哪些部門民營或外資可以控股？已開始“混合”的某些石油企業非國有資本的上限是否為30％？……等問題也還不夠明確。
顯然，這兩個公司的“混改”還不能令人滿意。有人指出：這些改革在外部沒有改變行業壟斷格局，內部也沒有清晰的公司治理機制和管理層約束機制。實質還只是公司股權結構的多元化，股權紐帶基礎上的業務合作。
筆者認為，各種方式的“混合”都是可供選擇的方式，目的在于實施現代化的經營管理體制，使之能在市場化的條件下靈活地生存發展，從而實現經濟持續健康增長。混合所有制的宗旨決不是國有企業的“圈錢增資”，而是明確投資、決策、經營者的責、權、利和形成有效監督。這要求完善以市場決定資源配置為原則有多種資金來源的投資方，管理這些資金并決定使其增值戰略的董事會和在市場中執行經營的聘任經理群體三方面的成熟組合。那么就要求認真分析前一階段改革中在此問題上的經驗和教訓，明確其不足而必須改正之處。從這個角度也可以說，混合所有制促進了國有企業的去行政化、管理的現代化。在油氣系統實行的結果必然是打破壟斷，實現市場對資源的配置。
值得注意的是，中石化集團公司內部進行的專業化重組改革，不但在下游繼續按專業相同或相近將若干企業組成一個個上市公司并吸收多類社會資本參與，而且將這種改制發展到中上游。
首先將依油田所在地區而劃分的各油田分公司中的服務類、裝備類企業分離出來，其勘探開發業務就成為外國經營模式中的（單純的）油公司。油公司掌握著勘探區塊和所獲得的油氣儲量（在國際市場上儲量可自用開發也可出售給其他公司開發），掌握著開發區塊和所獲得的油氣產量，其類型復雜的大量施工作業交給服務（類）公司去做，油公司為這類合同的甲方。按專業特色組成新的服務公司，在吸收各類資本加入的同時也爭取上市，成為獨立的可為市場上所有油公司服務進行具體作業的合同乙方。后者中最成功的是以江漢油田分公司的石油設備制造為主體、集合全石化的同類作業隊伍組成的中石化石油工程機械有限公司，將在吸收各類資本并借中石化已有上市公司的“殼”而成為獨立的股份公司。其因此而獲得的巨大生命力體現在一系列達到國際先進水平的創新產品和出口上，也集中體現在涪陵頁巖氣突破的貢獻上。
當中下游已完成按專業的重組并各自形成獨立公司時，上游也形成油公司與服務公司分離，那么集團內的公司群體就構成了“千層餅型”架構，比上游的油公司與服務公司一體化、進而對三分的上中下游完整覆蓋的所謂“蛋糕型”架構要靈活得多，更能適應市場化運作并激發各類主體的主動性和創新。
這進一步啟發我們，在上世紀末中國石油公司大改組后形成的上下游一體化模式是可以靈活對待的，“大而全”有其優勢也有其弱點。由一個公司(集團)進行產業鏈上中下游全覆蓋，小公司難以做到，而大中型公司（包括跨國公司）也不一定要這樣做，其覆蓋程度完全可以因時因地制宜。這樣的改制發展下去，中石化總公司可以形成一個資本投資公司，與其旗下擁有多個多種有特色的公司形成一個群體，這就可同時具有整體協同優勢又能發揮各公司的靈活市場反應能力。這已接近十八屆三中全會決定的要求：“改革國有資本授權經營體制，組成若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。
因而，混合所有制改革的要點不完全在“混合”本身，而是要求通過實現國有公司的資本多元化、管理體制現代化，使之更適合于市場化運作，實現市場決定資源配置。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達到深化改革的要求。進一步說，混合所有制的改革涵蓋了石油企業，但還沒能反映出油氣體制改革的特殊性。
以頁巖氣為突破口推動油氣體制改革
油氣體制改革體系龐大，必定復雜艱難并會有曲折。既需要高屋建瓴的頂層設計又要有逐步完善的實施細則。在分步實施中首先選“點”進行實驗是一個好做法。為推進油氣改革，相關部門分別進行了專題性的課題研究(筆者參加了其中一些工作)。許多這類研究工作提出了共識：在一個項目、一個地區進行試驗，取得經驗。而頁巖氣及相關的頁巖油初步探索恰提供了這樣的機遇。
頁巖氣和頁巖油在賦存空間地區和層位上是密切不可分的，在生產上也多是相并進行的，但習慣上總是將油放在前面而稱頁巖油氣，鑒于頁巖氣已列為獨立礦種。故本文中統稱頁巖氣來涵蓋這類非常規油氣。
頁巖氣發展快潛力大，而非常規和常規油氣的差別主要在技術上，從管理體制上看基本一致。故以此為整個油氣體制改革的突破口是合適的。頁巖油氣在川、渝兩地相對豐富，所以多建議將該試驗區設在此。不僅是國家從生產上設立的“頁巖氣勘探開發示范區”，更重要的是改革的綜合性試驗區。筆者認為應強調以下方面：
首先，通過典型深入認識我國頁巖油氣的特點。川渝兩地共處油氣地質上的四川盆地及周緣，在類型上常規與非常規油氣都有，在賦存層位上不但有海相也有陸相和海陸交互相，在產層的地質時代上既有晚元古代，又有古生代(美國頁巖油氣主要在此層系)，還有中生代。特別是后者埋藏淺，往往頁巖氣與頁巖油、致密油氣、甚至常規油氣共生。在這樣復雜的多樣油氣類型上取得進展，對進一步研究、勘探開發中國的非常規油氣可起到典型引路的作用，也可作為探索多種類型油氣，甚至多種資源綜合勘探開發利用的良好示范。
其次，從資源賦存特點出發，頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏、甚至同一口井中。頁巖油氣、致密（砂巖）油氣、煤層氣等非常規油氣也可在同一區塊內共生。進而常規與非常規的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個地區、區塊，甚至同一層位的不同埋深處。從礦種上把它們的勘探開發完全分割恰是條塊分割的結果。我國也陸續出臺了不少法規鼓勵從勘探開發入手的資源綜合利用，但這個問題也一直沒能真正落實。所以應從頁巖氣入手大力倡導不同類型油氣資源，進而不同種類的地下資源的綜合勘探開發利用。因而要使從區塊登記管理開始的整個政策法規體系有利于推動，而不是阻礙其進展。
第三，對于頁巖氣產業的發展應探索新的油氣管理監督體系，界定政府與市場“邊界”。
從傳統的石油安全觀念出發，往往認為加強政府管控（如將油氣列為國家級的“一級管理”、不準“三桶半油”以外的企業進入勘探開發等）是保障供應的最重要措施。但國內外的實踐已證明獲得油氣持續發展的動力來自市場競爭帶來的科技進步和效率提升。顯然，油氣體制改革也必須首先理順本領域內政府與市場的關系，實現“政府歸位、市場松綁” 。充分發揮市場在石油工業各環節、各類企業中資源配置的作用。
此外，目前油氣作為特殊礦種為國家“一級管理”，在實踐中已暴露出許多問題。在政府機關編制已嚴格限定的情況下，要求相關部門管理監督大量的區塊準入和退出轉讓，甚至數十、數百個公司的運作是不現實的。可以借鑒美國的經驗實行中央和地方的多級管理的試驗。當然，這就涉及責、權、利的劃分，涉及稅收。怎樣既統一管理又調動各方面的積極因素，既實事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區保護，關鍵要提高效率、防止繁雜的環節和互相推委，這些問題都需通過實踐逐步找到解決辦法。
進一步看，還有各界十分關心的環境保護監管問題。可否將專業性相當強的油氣環保與油氣監管部門統一或僅分成幾大塊進行操作，值得探索和試驗。此外，也要為非政府機構（NGO）對環境監管的留下一定的空間。
另外，無論是從目前的行業管理上看還是從改革和發展的要求上看，涉及油氣的法規體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。這涉及到立法機構要完成久議未決的一批法律，涉及到各級政府陸續出臺的法規需要重新清理、修改和新立，涉及到過去由公司執行的一大批國標、行標和內部規章亦要適應新的形勢予以肯定、修訂和制訂等等。所以，幫助有關方面完善相應的法規體系也是綜合實驗區必須承擔的工作。（作者系中國能源研究會常務理事、中華能源基金會（香港）高級顧問、中國國際問題研究基金會研究員）
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